专访北京交通大学郑飞：自动驾驶立法的现实难题与解题路径
自动驾驶在中国的发展正在全面提速。前有百度旗下的“萝卜快跑”破圈，后有曹操出行、小马智行等多家企业入局，而特斯拉自动驾驶登陆中国市场，也已经列入议程。
这场以无人驾驶技术为核心的看不见硝烟的战争，被认为将会掀起新一轮的产业革命。它带来的影响，可能并不仅仅是改变人们的交通出行方式，还将挑战原有的社会理念与法律秩序，带来一系列伦理、法律和社会问题。因此，对自动驾驶进行立法显得尤为重要。
北京交通大学法学院副院长、人工智能法学研究中心主任郑飞多次公开表示，当前我国在自动驾驶领域立法的时机比较成熟，也比较紧迫。随着自动驾驶技术不断突破，自动驾驶汽车商业化应用不断发展丰富，为自动驾驶汽车专门立法或将成为“必选题”。
针对这一迫切而重要的命题，第一财经记者专访了郑飞。
自动驾驶对现行法律的挑战
2024年7月，由百度研发推出的“萝卜快跑”无人驾驶网约车在武汉街头与行人相撞，引发公众担忧。百度相关负责人回应称，“事故因车辆在绿灯亮起启动之际与一名闯红灯行人发生轻微接触。”一时之间，关于无人驾驶车辆发生事故的法律责任划分，成为热议的话题。
在传统的法律秩序中，有关汽车的法律法规以人类驾驶员为中心，但自动驾驶汽车的出现，将颠覆这一情况。在无人驾驶的背景下，人类将会更多承担“驾驶辅助者”甚至“乘客”的角色，那么当事故发生时，如何确定责任方，这是未来法律需要回答的问题。
郑飞在接受第一财经采访时表示，自动驾驶汽车对现行法律带来了许多挑战，其中一大挑战就是在责任认定方面。
郑飞指出，从驾驶主体及归责路径来看，传统的道路交通安全法规以人类驾驶员为主体建构，各种责任规则以及保险制度都是围绕人类驾驶员来设计的。而自动驾驶汽车，特别是L4-L5级自动驾驶汽车，自动驾驶系统才是驾驶活动的实际控制者，就驾驶主体地位及归责路径而言，自动驾驶汽车与现行道路交通安全法规有较大出入。
自动驾驶汽车责任认定主要以侵权责任及产品责任为主。就侵权责任而言，L4-L5级自动驾驶模式下，驾驶者因为不再被视为驾驶主体，几乎不承担任何驾驶注意义务，自然也没有“未尽合理注意义务”一说，过错难以证成。换言之，只要不是驾驶者蓄意破坏自动驾驶系统，或故意利用系统漏洞实施侵害行为，几乎很难落入侵权责任的范畴之中。而产品责任虽然为无过错责任，但囿于自动驾驶算法（大模型）的弱解释性，因果关系证明也存在较大困难。
除了责任认定，自动驾驶汽车对于保险制度的实施也提出了新的难题。“保险制度实施的最大障碍在于难以平衡自动驾驶情形下的各方利益：自动驾驶汽车保险是否强制缴纳？谁来缴纳？如何缴纳？”郑飞指出，自动驾驶汽车可能会对保险制度产生颠覆性影响。
在数据隐私和安全方面，自动驾驶汽车也可能带来更多的隐患。自动驾驶汽车需要实时收集和处理大量的数据，这些数据不仅包括车辆行驶数据，还可能包含用户的个人信息。因此，如果车辆的数据系统受到黑客攻击或发生数据泄露，可能会导致严重的安全问题，包括车辆被远程控制、用户隐私泄露等。
此外，郑飞还提到，自动驾驶汽车在紧急情况下如何作出道德和伦理决策也是一个挑战。“如果一辆自动驾驶汽车在道路上突然遇到了不可避免的事故，它应该如何选择行动？是否采取行动最大限度减少伤害？”这涉及伦理和道德问题，即法律如何规制“电车难题”，是将伦理决策的决定权交给民众、自动驾驶汽车生产者、立法者，还是主管机关。
当前自动驾驶立法的AB面
关于自动驾驶可能带来的责任认定问题，我国在国家和地方层面已经进行了一些规制。
在国家层面，相继出台的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》《智能汽车创新发展战略》构成了自动驾驶汽车发展的战略蓝图，对推动自动驾驶技术发展提出了总体要求、主要任务和保障措施。《关于加强车联网网络安全和数据安全工作的通知》《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》等分别从自动驾驶道路测试及示范应用、交通违法行为和事故处理、生产企业和产品准入、网络数据安全、汽车数据处理、试点应用等方面进行了规定，大体等同于以“分散立法”模式初步搭建了自动驾驶汽车管理的基本立法框架。
地方层面，深圳市走在地方立法的前列，率先出台了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》，无锡、苏州、阳泉、杭州等地紧随其后出台了相关规定。其他各地也正在着手相关建章立制，例如武汉、广州、北京已发布了《武汉市智能网联汽车发展促进条例（草案征求意见稿）》《广州市智能网联汽车创新发展条例（草案修改稿·征求意见稿）》及《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》（下称“北京《条例》”）。
特别是北京《条例》，在立法层面首先采用“自动驾驶汽车”一词，替代了原有的“智能网联汽车”，为立法不预设技术路线，给自动驾驶汽车未来法治留下足够空间。该征求意见稿还明确支持自动驾驶汽车用于城市公共电汽车客运、网约车、汽车租赁等城市出行服务，推动网约车进入自动驾驶时代。
但郑飞表示，以上提到的规范都属于部门规章、规范性文件或国家标准，法律位阶较低，缺乏足够的法律强制力，也无法解决法律保留的基础问题，且不够系统。地方立法的实践也存在效力范围有限、交通事故责任划分不统一、立法忽视了促进社会公平等问题。即使是被业界认为坚持问题导向、极具可操作性的北京《条例》，也存在着?自动驾驶汽车安全员的法律地位不够明晰?、?自动驾驶汽车事故责任划分不够精准、数据利用和安全规则不够精细化等问题。此外，不同地方性法规及规章之间也有诸多不统一和不协调之处。
目前我国在国家法律层面，对自动驾驶领域作出的规范，仅限于对《道路交通安全法》（下称“道交法”）的修订工作。《道路交通安全法》修订工作已经列入国务院2024年度立法计划及十四届全国人大常委会立法计划的第一类项目。在今年8月国新办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，公安部相关负责人表示将积极推动道交法的修订，对自动驾驶汽车的道路测试、上路通行、交通违法和事故处理相关责任追究等作出详细规定。
郑飞透露，9月底召开的一次道交法自动驾驶条款立法模式研讨会，就道交法修订中的自动驾驶条款进行了讨论。目前道路交通安全法的最大修订亮点就是自动驾驶，而最大难点也是自动驾驶。“关键问题在于修订案是否要增设自动驾驶专章，如果增设，专章要怎么写，设计哪些规范。”郑飞说。
可以看出，相关部门目前对自动驾驶汽车立法的态度仍然以“法律修订”“设置专章”为主，在自动驾驶汽车立法模式上选择“专题立法为主，综合立法为辅”的模式。郑飞表示，从中国自动驾驶汽车产业发展现状来看，当前这种选择有其合理性。
一是该模式符合中国“小步快跑”“敏捷治理”的人工智能治理基本理念。专题立法模式的立法周期更短、立法成本更低、制度设计更精准，方式更加灵活，能够更为有效地应对技术变革，具有更强的问题导向性和针对性，能更加精准地回应现实需要，避免法律冗余。二是中国缺乏国家层面的自动驾驶汽车立法实践，贸然进行专门立法易脱离实际。三是通常来说，当产业发展到对国民经济具有重要影响，或者存在显著市场失灵时，才需要专门立法，但中国自动驾驶汽车当前仍处于大规模应用前夜，产业成熟度尚不完备，市场失范尚不显著。
但随着自动驾驶的技术不断突破，商业化加速发展，仅仅对道交法进行修改，能否很好地解决自动驾驶汽车带来的责任认定、数据治理以及法律监管等问题，为自动驾驶的进一步发展保驾护航？业内的态度并不乐观。
当自动驾驶汽车的相关法律问题不再局限于道路交通安全之上，如要以“法律修改”模式应对，则需要对更多的法律，比如保险法进行修订。郑飞指出，有学者统计至少需要修改24部法律，“法律修改”模式的经济性和敏捷性荡然无存。
此外，据郑飞了解，目前道交法在修改上也遇到了不少问题：如何配置分心驾驶、疲劳驾驶责任豁免，是否需要调整交通规则等核心问题悬而未决；不少法条存在冲突之处，例如道交法第22条以驾驶人为主语，是否需要变更，或者在附则中增加解释，将自动驾驶系统也作为驾驶人等。
“在现有道路交通安全法律规范上的部分修改，可以暂时解决自动驾驶汽车落地应用‘能不能’的问题，但无法有效回应自动驾驶汽车产业发展‘好不好’的问题。”据郑飞及其团队调研，目前自动驾驶车企对于自动驾驶汽车立法有着较大的呼声。由于法律供给的缺位，自动驾驶汽车法律地位不明，事故责任划分不够明晰，当前自动驾驶市场仍然具有很强的不确定性，不少自动驾驶车企纷纷重新将目光从L3级以上自动驾驶移回L2级辅助驾驶之上。可以说，自动驾驶汽车领域的法律真空已经成为自动驾驶汽车产业进一步发展壮大的最大阻碍之一。
郑飞指出，随着自动驾驶技术不断突破，自动驾驶汽车商业化应用不断发展丰富，在道交法上的缝补作业将无法有效回应技术创新、市场竞争及行政监管等问题，也无法做到“无人驾驶”与“有人驾驶”法律规制逻辑相统一。届时，自动驾驶汽车专门立法将成为“必选题”。
西南政法大学民商法学院教授郑志峰也曾在一篇文章中指出，从全球范围来看，自动驾驶汽车正处于大规模商业化的前夕，各国都在抢占自动驾驶赛道的先机，纷纷出台相关法案。与此同时，我国自动驾驶汽车立法呈现分散式立法的特点，这使得自动驾驶汽车的立法问题被切割为不同的细小板块，缺乏法律规制的统一性。此种背景下，我国应考虑在国家层面制定一部专门的《自动驾驶汽车法》。
展望未来的立法路径
结合中国自动驾驶汽车的发展趋势，郑飞指出，未来自动驾驶领域的立法路径，在地方上应该鼓励立法实践，在国家层面应采用近期“法律修改”-中期制定专门条例－远期进行“专门立法”的渐进式立法路径，逐步完善自动驾驶汽车法律规制体系。
据郑飞了解，目前有关部委已经委托国内高校进行相关调研。而他和团队也起草了一份专家建议稿，未来将以《自动驾驶汽车法（模范法）》的形式出版。
该建议稿在吸收国内现有立法实践的基础上，充分借鉴德国、英国等域外国家自动驾驶汽车法律制度设计，形成了包括总则编、功能编、责任编等在内的83条具体法律规范建议。建议稿对产业促进、基础设施促进、产品质量、安全员、市场准入、测试应用、算法管理、网络与数据安全、数据利用、交通违法与事故处理、保险与社会保障、法律责任等作了制度设计。
“比如应明确安全员的法律地位。将安全员与驾驶人区分开来，对安全员与驾驶人分别设计不同的法定注意义务及责任归属。在?自动驾驶汽车事故责任划分方面，可以参照英国，当自动驾驶汽车被判定为责任方时，应分别依据‘有人驾驶’和‘无人驾驶’确定责任主体及责任归属。还要进一步细化数据利用规则，加强去图化趋势下，自动驾驶车企的数据合规监管。”郑飞说。
此外，郑飞提到，立法设计除了需要考虑自动驾驶自身的运行规则，还需考虑到自动驾驶产生的外围影响，比如就业问题与保险制度设计。
尽管目前而言，自动驾驶网约车的投放规模并不大，对于就业的实质影响微乎其微，暂无法律干预的必要。但随着自动驾驶技术的成熟和规模化应用，自动驾驶网约车势必会产生就业挤出效应。郑飞表示，“未来，为有效应对自动驾驶汽车带来的失业影响，可以通过立法形式建立新兴职业认定与就业促进机制；建立失业动态预警以及再就业促进制度；建立灵活就业失业保险制度；探索建立附条件基本收入制度；探索建立人工智能征税制度。”
同时，在保险制度设计上，也应该加快立法进程，相关部门应加强对自动驾驶汽车责任保险立法的研究和制定工作，尽快出台相关法规和政策。可以借鉴国际先进经验，结合我国国情和自动驾驶技术的发展特点，制定符合我国实际的自动驾驶汽车责任保险制度。
